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Entradas del Blog de Administración, Contratación Pública y Contencioso

¿CADUCA LA COMPROBACIÓN DE LA SUBVENCIÓN?

La Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de julio de 2023 (RC 8848/2021) sostiene que "En respuesta a la cuestión que se plantea en el auto de admisión del recurso de casación, y sin necesidad de corregir ni completar la jurisprudencia ya existente, debemos reiterar lo ya declarado por esta Sala en ocasiones anteriores: Una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación a la que viene obligado ( artículos 2.1.b/, 14.1.b/ y 30, apartados 1 y 2, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ), la subsiguiente labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración ( artículo 32.1 de la misma Ley) no constituye un procedimiento autónomo en el que puedan identificarse fases diferenciadas -acuerdo de inicio, trámite de alegaciones, prueba, propuesta de resolución y resolución final- y que como tal procedimiento autónomo habría que considerar sujeto a plazo de caducidad, pues tales actividades de comprobación y verificación no son sino trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención ."

La explicación de tal afirmación viene contenida en el FJ 3º:

"Jurisprudencia de esta Sala relativa a la naturaleza de las actividades de comprobación realizadas por la Administración concedente de la subvención , previas al inicio de un procedimiento de reintegro.

Como vimos en el antecedente tercero, la sentencia que resolvió el recurso de apelación, ahora recurrida en casación, afirma que, según se desprende de la legislación sobre subvenciones , en el procedimiento de otorgamiento y liquidación de la subvención están presentes diversos procedimientos: el de la concesión de la subvención , el de justificación de la subvención , el de la liquidación de la subvención y el de reintegro de la subvención . Pues bien, atendiendo a la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo esa apreciación de la sentencia recurrida no puede ser acogida. Veamos.

Acerca de la naturaleza de las actividades de comprobación realizadas por la Administración concedente de la subvención , previas al inicio de un procedimiento de reintegro, existe una consolidada jurisprudencia de esta Sala de la que son muestra, entre otras, la sentencia de la Sección 4ª de esta Sala nº 5/2020, de 14 de enero (casación 4926/2017) así como las sentencias de esta Sección Tercera 286/2021, de 1 de marzo (casación 3057/2019), 445/2021, de 25 de marzo (casación 289/2020), 1307/2021, de 3 de noviembre (casación 6655/2020) y, más recientemente, la sentencia 533/2023, de 27 de abril (casación 6300/2021).

La interpretación mantenida en dichas sentencias podemos sintetizarla en los siguientes postulados:

· Una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación correspondiente, la labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración no constituye un procedimiento autónomo.

· No cabe confundir las actuaciones de comprobación con el procedimiento de reintegro, siendo así que la incoación de este último es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención . Así lo corrobora la propia sistemática de la Ley General de Subvenciones , que incluye el artículo dedicado a la comprobación de la subvención en el capítulo relativo al procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, en tanto que el procedimiento de reintegro se regula en Título II de la Ley.

· Tampoco deben confundirse las actuaciones de comprobación, que son propias de la Administración concedente de la subvención , con el denominado "control financiero de subvenciones ", cuyo ejercicio no corresponde a la Administración gestora sino a la Intervención General, que en esta labor está dotada de plena autonomía no sólo frente al beneficiario sino también frente a la propia Administración concedente.

· El artículo 42 de la Ley General de Subvenciones se refiere al plazo máximo para resolver el procedimiento de reintegro; y el artículo 49.7 al plazo máximo de duración de las actuaciones de control financiero una vez notificada a los beneficiarios su iniciación. Pero ni uno ni otro plazo resultan de aplicación a las actuaciones de comprobación y liquidación de la subvención . Estas actividades tendentes verificar la justificación presentada por el beneficiario de la subvención no constituyen un procedimiento diferenciado sino que son trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención .

· El control llevado a cabo por la Administración en esa fase de comprobación tiene por objeto, sencillamente, la verificación de la rendición de la cuenta justificativa que como acto obligatorio del beneficiario le impone el artículo 30.2 de la Ley General de Subvenciones ; y la Administración lleva a cabo la actividad a la que se refiere el artículo 32.1 de la misma Ley (" el órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención , así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención ").

Las dos partes recurridas en este recurso de casación discrepan de la jurisprudencia que acabamos de reseñar y propugnan que sea corregida o matizada.

La representación de la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM) aduce, dicho ahora de forma resumida, que no se puede concebir que existan actuaciones administrativas "sueltas", es decir, sin sujetarse a ningún tipo de procedimiento; que las actuaciones previas de comprobación ( artículo 32.1) deben ser asimiladas al procedimiento de control financiero, como hace la sentencia recurrida; que el artículo 25.1.b/ de la Ley 39/15, de Procedimiento Administrativo, establece una norma general aplicable a todas las actuaciones de la Administración, cual es que "en los procedimientos en que la administración ejercite potestades sancionadoras, o en general de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad" ; que es una exigencia imperativa basada en el principio de seguridad jurídica ( artículo 9 de la Constitución) que todas las actuaciones administrativas que puedan tener efectos desfavorables para los ciudadanos deben ajustarse, sin excepción, a plazos máximos de tramitación del procedimiento, pues atentaría contra la referida seguridad jurídica, el principio de buena fe, confianza legítima y lealtad constitucional ( artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público) el permitir que dichas actuaciones de gravamen puedan realizarse de cualquier forma, en cualquier tiempo y sin someterse a procedimiento alguno; y, en fin, que si se permitiera a la Administración poder realizar en cualquier momento cualquier requerimiento o petición de información, aún temeraria o maliciosa, que permitiera interrumpir o dejar sin efecto la prescripción de las potestades administrativas de gravamen, se estaría desvirtuando y vaciando de contenido el mismo instituto de la prescripción, pues, al no existir plazo de caducidad, ni procedimiento alguno, la Administración tendría libre arbitrio para interrumpir, a su capricho, dicho instituto, vulnerando el ya citado principio de seguridad jurídica ( artículo 9 de la Constitución). Y en términos sustancialmente coincidentes se manifiesta la representación de la Cámara de Industria y Comercio de Madrid.

Por ello, la representación de la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM) pide que la jurisprudencia a la que nos venimos refiriendo sea "completada" en el sentido de establecer que las actuaciones previas de comprobación de las subvenciones constituyen un auténtico procedimiento administrativo y que, desde el momento en que se decreten están sujetas al plazo de caducidad de doce meses previsto en el artículo 49.7 de la Ley 38/2003, de subvenciones , por analogía entre los dos procedimientos de comprobación y control financiero, o en su defecto, al plazo general de 3 meses establecido en el artículo 21.2 de la Ley 39/15.

Por su parte, la representación de la Cámara de Industria y Comercio de Madrid propugna que esta Sala complete la doctrina jurisprudencial en el sentido de que sólo serán eficaces para interrumpir el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro ( artículo 39.1 de la Ley 38/2003) aquellas actuaciones que, atendidas las concretas circunstancias del caso, no sean susceptibles de dar lugar a una prolongación desmesurada de la vigencia del citado derecho de la Administración, contraria al principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución).

Pues bien, tales pretensiones no pueden ser acogidas.

Claramente se advierte que lo que en realidad pretende la representación de la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM) no es que la jurisprudencia existente sea "completada" -como afirma en su escrito- sino, sencillamente, que nos apartemos de ella y acojamos unos postulados radicalmente distintos. Y lo cierto es que no apreciamos razones para ello pues los argumentos que se ofrecen carecen de consistencia.

En ningún momento esta Sala ha mantenido que las actuaciones de comprobación de la subvención sean actuaciones administrativas "sueltas", es decir, al margen de todo procedimiento. De manera muy distinta, lo que señala la jurisprudencia es que aquellas actuaciones de comprobación no constituyen un procedimiento diferenciado sino que son trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención ; por lo que no cabe aplicables "por analogía" el plazo de caducidad de las actuaciones de control financiero previsto en el artículo 49.7 de la Ley 38/2003.

Por otra parte, no cabe sostener -por más que así lo pretenda la representación de la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM)- que la respuesta dada por la jurisprudencia suponga permitir que la Administración pueda realizar en cualquier momento cualquier requerimiento o petición de información, aun temeraria o maliciosa, que permita interrumpir o dejar sin efecto la prescripción de la acción de reintegro. Nada de eso resulta de la jurisprudencia a la que antes nos hemos referido. Y en el caso concreto que estamos examinando la sentencia recurrida nada indica en el sentido de que los requerimientos que la Administración actuante dirigió a la beneficiaria de la subvención con fechas 26 de marzo de 2014, 18 de diciembre de 2014 y 28 de abril de 2017 (documentos nº 19, 102 y 106 del expediente administrativo) fueran abusivos o formulados artificiosamente, con el único objetivo de interrumpir la prescripción.

No hay duda de que si en algún caso se produce una práctica administrativa abusiva de esa índole, destinada a enervar la prescripción de la acción de reintegro de la subvención , los interesados podrán denunciarla en vía jurisdiccional a fin de obtener un pronunciamiento que prive a aquella actuación de toda virtualidad en orden a la interrupción de la prescripción. Pero para ello no es necesario que la jurisprudencia de esta Sala se modifique o complemente en los términos que postula la representación de la Cámara de Industria y Comercio de Madrid; bastará con que en el caso concreto se alegue y acredite que ha habido una práctica administrativa viciada."